Концепция - новая стратегия или старые проблемы?

В последнее время все бизнес-сообщество на различных встречах, форумах и в прессе обсуждает новую Концепцию таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации (далее - Концепция). Мнения у бизнес-сообщества по данному вопросу разные, включая и диаметрально противоположные. Какие же цели и задачи преследует Концепция, и какие шаги делаются для ее реализации? На каких категориях лиц и областях экономики в целом может отразиться внедрение положений Концепции, и каким образом? Какие моменты кажутся участникам ВЭД наиболее болезненными? Эти вопросы, внимательно изучив доводы ФТС России и предлагаемые ею же пути решения данных проблем, рассматривает в данной статье авторитетный специалист в области таможенного права Марина Лякишева.

Общая ситуация в таможенной службе в настоящий момент достаточно сложная. Таможенная служба России знавала и лучшие времена. Вспомним хотя бы тот прорыв в своем развитии в 90-е годы. Тогда из \"чемоданной\" таможни 80-х годов, контролировавшей немногочисленных физических лиц, пересекающих таможенную границу, и всего около 40 внешнеторговых объединений, имевших право заниматься внешнеторговыми поставками товаров, она всего за 10 лет превратилась в развитую таможенную службу, одну из наиболее профессиональных, креативных и результативных государственных служб в России. За это время было создано новое таможенное законодательство, возникла таможенная инфраструктура, появилось компьютерное и информационное обеспечение, стали развиваться институты таможенных режимов, таможенный контроль после выпуска товаров, введена маркировка подакцизных товаров, апробированы различные пути легализации импорта, и т.д.

К новому тысячелетию таможенная служба подошла с совершенно другими проблемами. К этому времени таможенное законодательство уже отставало от лучших мировых образцов и не отвечало требуемому уровню развития экономики, это законодательство сдерживало стремительное развитие рынка, таможенники это ощущали, и даже в отсутствие необходимых норм создавали механизмы, отвечающие потребностям рынка, способствующие повышению деловой активности. Но главной проблемой являлся тотальный контроль, непосредственный (ручной) досмотр товаров. К 2003 году объем досмотровых операций приближался к 120% товарных партий, то есть все перемещаемые товарные партии подлежали обязательному досмотру, а 20 % из них - еще и повторному. Это привело к полному формализму при осуществлении такой формы таможенного контроля и сдерживало рост внешнеторговой активности.

В начале 2000-х годов таможенные органы своими основными задачами считали:

защиту экономической безопасности;
пополнение Федерального бюджета за счет таможенных платежей;
содействие внешней торговле.

Появление последней задачи явилось новым этапом в развитии таможенных органов России.

Во всем мире таможенные администрации различных государств подразделяют на три типа, классифицируя их по степени обеспечения тех или иных интересов:

таможня для таможни;
таможня для государств;
таможня для бизнеса.

Тип \"таможня для таможни\" характерен для администраций наименее развитых стран мира, тип \"таможня для государства\" характерен для стран с переходным типом экономики. Третий тип реализуется в развитых государствах, считается самым прогрессивным, направлен на максимальное содействие внешней торговле, ускорение таможенных формальностей и упрощение таможенных процедур. С чем связано такое трепетное отношение развитых таможенных администраций к своим клиентам - участникам ВЭД? Ответ прост: государство обуславливает перемещение товаров соблюдением условий - тарифных и нетарифных, налагающих определенные ограничения на участников ВЭД, это и таможенные платежи, и разрешительные документы.

Рассматривая участника ВЭД как налогоплательщика, государство должно обеспечить нужное качество услуг, оказываемых при таможенном оформлении и таможенном контроле. Не надо забывать, что обеспечение таможенника и всей службы осуществляется из бюджета, куда поступают деньги участника ВЭД в виде таможенных платежей. Логично и правомерно создавать максимально комфортные условия для налогоплательщика, осуществляющего свою законную деятельность, учитывать и выполнять все его пожелания - а не пытаться \"ободрать как липку\" трактуя исключительно в интересах бюджета массу выдуманных требований и ограничений, зачастую противоречащих друг другу.

Таможенная служба России стремилась превратиться из таможенной службы для государства в \"таможню для бизнеса\". В 2000-2003 годах был организован поиск и отработка новых путей и методов, которые могли бы максимально упростить и ускорить таможенное оформление, минимизировать формальности, дифференцировать таможенный контроль по товарам и категориям лиц, их перемещающих, использовать систему управления рисками для поиска наиболее рискованных поставок, требующих углубленной проверки. Это позволяло бы концентрировать ограниченные ресурсы таможни на рискованных поставках или грузах неизвестных компаний, оставляя возможность упрощенного и ускоренного перемещения грузов для остальных. Это - опыт и практика работы всех развитых таможенных администраций. Однако это не означает, что грузы так называемых \"добросовестных участников ВЭД\" перемещаются без таможенного контроля - просто такой контроль проводится уже после выпуска товаров по документам.

Все эти новации были предусмотрены и включены в положения Таможенного кодекса 2004 года. С его принятием начался новый период в развитии таможенной службы. Кодекс заложил правовые основы перехода таможенной службы России в категорию таможенной службы для бизнеса.

Однако за прошедшие 5 лет ситуация в отношениях таможни и легального бизнеса в России не только радикально не улучшилась, но появились настораживающие моменты, которые сигнализируют добросовестным участникам ВЭД о неблагополучной ситуации в таможенной сфере. Это свертывание применения упрощенных процедур таможенного оформления на практике. Отсутствие применения наиболее распространенных в мире форм обеспечения уплаты таможенных платежей в виде договоров страхования. Крайне скудное распространение предварительного декларирования и информирования. Прекращение практики осуществления таможенного контроля не в полном объеме к добросовестным участникам ВЭД с декабря 2007 года. Практическое прекращение действия некоторых экономических (таких как переработка) и завершающих (таких как реэкспорт) таможенных режимов.

И вот в этих условиях появляется Концепция. Полагаю, что Федеральную таможенную службу так же не устраивает положение дел в таможенной сфере. Крайне низкая степень эффективности системы управления рисками. Огромное число обжалований действий, бездействий и решений таможенных органов. Тяжеловесность и неуправляемость таможенной машины. Проблемы с созданием оптимальных механизмов контроля таможенной стоимости. Тотальное применение обеспечения уплаты в условиях экономического кризиса. Постоянные нарекания на отсутствие приемлемых условий для таможенного контроля добросовестных участников ВЭД. Вот те проблемы, с которыми постоянно сталкивается ФТС России.

Очевидно, что основной целью Концепции является попытка стратегически совместить три различные задачи:

Обеспечение экономической безопасности;
Развитие приграничных субъектов;
Снижение транспортной нагрузки на крупные города России.

Представляется, что неоднозначность отношения бизнеса к Концепции заключается именно в том, что подобное совмещение абсолютно различных задач произведено искусственно, поверхностно, без поиска таких же нетрадиционных механизмов реализации, как сам замысел. В Концепции не ощущается стремление к органичному достижению этих трех различных задач.

Специалистам понятно, что в результате попытки реализации тех механизмов, которые заложены в Концепции, возможно некоторое приближение к решению задачи развития приграничных субъектов, хотя это очень спорно по основаниям, которые мы рассмотрим ниже. Также, Концепция, возможно, облегчит задачу снижения транспортной нагрузки на крупные города, но столь незначительно, что это вряд ли будет ощутимо.

Однако, к сожалению, попытки решить эти задачи способами, предложенными в Концепции, приведут к провалу задачи № 1. Обеспечить экономическую безопасность этими мерами, к сожалению, вероятнее всего не удастся. Попробуем разобраться почему.

Что предлагает Концепция?

Все таможенное оформление, за исключением отдельных категорий грузов (сырье, ввозимое российскими производственны ми предприятиями непрерывного производственного цикла, товары для реализации важных инвестиционных проектов, или ввозимые в адрес лиц, использующих специальные упрощенные процедуры таможенного оформления и таможенного контроля, товары физических лиц для личных целей, возможно и международные почтовые отправления, дипломатические, выставочные грузы, драгметаллы, энергоносители, лекарственные средства, скоропортящиеся продукты, живые животные, подакцизные товары, экспресс-грузы), должно производиться на пока несуществующих крупных таможенно-логистических терминалах, расположенных в приграничной зоне (не более 30 км от границы). Естественно, для этого нужны не только склады временного хранения (СВХ), но и специалисты, которые на них должны трудиться. Затрагивая проблемы таможенных органов с обеспечением этих СВХ таможенниками, нельзя не отметить отсутствие компетентного персонала - работников логистических комплексов в приграничных территориях, которые были бы готовы переехать в приграничные районы, поскольку местного персонала там нет. Затраты на привлечение такого персонала из иных регионов будут увеличивать инфляционную составляющую, поскольку будут включены в цену товаров, проходящих обработку на таких складах и площадках.

Очень серьезным опасением является и криминогенная обстановка, существующая на внутренних дорогах России и которая обязательно подвергнется определенной трансформации при реализации Концепции. Думаю, что безопасность доставки грузов до потребителя будет существенно снижена. Если груз прошел таможенное оформление на границе и перемещается внутрь страны без различных систем контроля и обеспечения, используемых при международных перевозках, таких как Международная конвенция по транзитам (TIR), внутренний таможенный транзит (ВТТ), специальных средств слежения, он становится \"лакомым куском\" для бандитов на дорогах. Для государства его защита становится не так уж и важна, как раньше - платежи в бюджет-то уже уплачены. Принятие перевозчиками дополнительных мер для обеспечения безопасности грузов при внутренних перевозках товаров, выпущенных в оборот, увеличит транспортную составляющую в цене для конечного потребителя. Сразу хочу предвосхитить дискуссии о резком снижении затрат на транспортировку грузов при переносе таможенного оформления товаров на границы, которое должно компенсировать все издержки, в том числе, на охрану перевозимых грузов. Этот довод в последнее время часто используют представители таможенных органов, однако приводимые транспортниками расчеты иллюстрируют обратное. Также транспортники предрекают возможный крах автомобильных российских перевозок в России при реализации Концепции.

Это связано также и со следующим. Очевидна ориентация Концепции на оформление в приграничных районах только товаров, ввозимых автотранспортом, а это составляет всего 14% от общего товаропотока России. Такой вывод следует из анализа статистики ввоза товаров различными видами транспорта. Более 85% товаров, ввозимых через морские и авиационные пункты пропуска, традиционно оформляются непосредственно в этих пограничных пунктах. Оформление ж/д грузов на границе не планируется в ближайшее время {до 2020 года в Концепции), несмотря на то, что объем ж/д перевозок составляет более 60% всего грузопотока.

С учетом этого, вероятен переход участников ВЭД на иные виды транспорта, если применение данной концепции будет экономически для них невыгодно. Именно это может негативно отразится в целом на развитии автомобильных перевозок в России.

К слову сказать, реализовать развитие приграничной инфраструктуры и снижение транспортной нагрузки на крупные города можно было бы мягко и постепенно, выводя посты и таможни за пределы крупных городов в тех регионах, где есть возможности бизнеса к строительству крупных логистических терминалов.

Для решения задачи развития приграничной инфраструктуры нужно было бы вспомнить о том, как развивался рынок услуг СВХ. Первые СВХ, возникшие в городах, были созданы в местах исторического расположения складских комплексов предприятий (мясокомбинатов, овощебаз, заводов), которые осуществляли внешнеэкономическую деятельность. Других складов просто не было и неразумно было не использовать уже имеющиеся более или менее подходящие площади и сооружения. Так что формирование сети СВХ происходило на основе главных принципов бизнеса - минимальности затрат и разумной потребности. И вблизи границы такие СВХ также создавались в основном в местах наличия производств. Таким образом, если последовательно развивать производственную сферу в приграничных регионах, автоматически будет развиваться рынок логистических комплексов, его обслуживающих. Именно в такой последовательности, а не наоборот.

Но таможенную службу не устраивает естественное тяготение мест таможенного оформления (таможен и таможенных постов) к потребителям этих услуг - участникам ВЭД. Таможенная служба старается убедить бизнес вложить деньги в крайне затратное, особенно в условиях кризиса банковской сферы и кредитования, строительство гигантских логистических комплексов без понятных расчетов по потребности этих складов для участников ВЭД.

Представляется, что автоперевозки при реализации Концепции, скорее всего, сохранятся только в отношении товаров-исключений и грузов добросовестных участников ВЭД, которые предпочтут установление специальных упрощенных процедур переводу оформления на границу с нынешней неразберихой. Остальные, кто сейчас оптимистично настроен на реализацию Концепции, возможно после проведения необходимых экономических выкладок или даже временного переходного периода оформления товаров на границе все же предпочтут иные виды транспорта.

Можно смоделировать ситуацию, которая ожидает бизнес при оформлении товаров на приграничных СВХ: вначале долгие споры таможенников друг с другом, можно ли направить товар внутрь страны или следует оформить \"в приграничье\" (как обычно - возможны варианты), после решения об оформлении в приграничье - надо обеспечить доставку товара в 30-ти километровую зону. Обеспечение на границе - практически невозможно, поэтому либо оформлять внутри банковскую гарантию и везти ее на границу, либо - таможенное сопровождение (дополнительные расходы для участника ВЭД в любом случае). После прибытия на приграничный СВХ начнется обычная история, к сожалению, знакомая большинству. Надо зарегистрировать участника ВЭД в этом таможенном органе - не на посту, а на таможне, которая, может находиться в сотне километров. Понятно, что эту кипу документов, от устава до \"чего только не потребуют на ЭТОМ посту\" должен делать сотрудник компании, а не перевозчик, следующий с грузом. И, наконец, весь спектр \"удовольствий\" таможенного оформления товара, начиная с \"мы не примем у вас ГТД, потому что конец месяца, а мы уже сделали план по ГТД\" до препирательств по поводу классификации товаров (вроде \"заявите другой код, мы коды с нулевыми ставками пошлин не оформляем, ГТД не примем\"). Могут возникнуть и несогласия по поводу заявленной таможенной стоимости (\"у вас ниже профиля рисков, ну и что, что кризис, не мы придумали этот профиль, не нравится - жалуйтесь в ФТС России или идите в суд\"). Можно было бы выпустить груз под обеспечение уплаты дополнительно рассчитанных таможенных платежей, и доказывать таможенную стоимость. Однако сделать это опять невозможно, потому что \"в приграничье\" не получить банков¬ской гарантии, а получать ее опять же будет не водитель, а сотрудник компании, вынужденный ехать на границу. А все это время груз будет лежать на СВХ, плата за хранение будет включаться в цену товара, и будет расти инфляция в стране, зависящей от импорта на 40-80 % в различных отраслях. После такого переходного периода оптимистов не останется.

Печально констатировать, что планируемые Концепцией к оформлению на границе всего 6% товарооборота (остальные из общих 14%, приходящихся на автоперевозки, вероятно, приходятся на грузы-исключения) влекут за собой такие глобальные изменения в таможенной сфере и могут негативно отразиться на традиционной деятельности участников ВЭД.

И хотя таможенники заверяют, что длительное хранение на приграничных СВХ не планируется и оформление там будет гораздо удобнее, чем здесь (внутри), это вызывает некоторые сомнения. Если не могут обеспечить удобное и быстрое оформление внутри страны, когда все под рукой - и контролирующие органы, и получатель с дополнительными при необходимости документами, то почему же на границе все будет иначе? Таможенники там те же, образ мыслей и схемы работы у них те же, да и законодательство такое же. Именно поэтому многие участники ВЭД на перспективы оформ¬ления на границе смотрят очень скептически.

Федеральную таможенную службу не устраивает степень обеспечения экономической безопасности, осуществляемой таможенными органами в настоящее время. Таможня хочет организовать \"второй рубеж\" определяя его в 30-ти километровой зоне от госграницы. Объясняется это тем, что такая зона исключит перегруз товаров и подмену товаросопроводительных документов на пути следования между пунктами пропуска и логистическими терминалами, расположенными на втором рубеже обороны. При этом смещение в приграничные районы таможенного контроля ФТС России рассматривает как лекарство, способное \"противопоставить недобросовестным участникам ВЭД\" эффективные методы таможенного контроля с применением современных технических средств.

ФТС России полагает, что \"изменится отношение и направлен¬ность работы со сведениями, предоставляемыми в рамках предварительного информирования и декларирования\". Это тоже вызывает сомнения. Всем таможенникам и контрабандистам известно, что документы при автоперевозках меняют не после, а до пересечения границы, для перегруза товаров достаточно не только 30-ти, но и полкилометра. Да, и о каком перегрузе может идти речь, если пограничные переходы активно оснащаются ИДК (инспекционные досмотровые комплексы), на которые потрачены миллионы долларов, и которыми на границе должны быть проверены все грузы или их значительная часть? Если же ИДК ничего не находят или эффективность их применения не высока, то либо ввозят нормальные грузы, либо таможенники не замечают нарушений.

Нельзя не отметить, что приятно слышать заявления ФТС России о том, что \"организация таможенного оформления товаров вблизи государственной границы для бизнес-сообщества означает актуальность внедрения прогрессивных логистических схем\". И далее - \"стимулирование участвующих в важных инвестиционных проектах и имеющих положительный опыт ВЭД торговых сообществ будет осуществляться путем создания благоприятных условий для их работы\".

Немного, правда, настораживает, что до сих пор никаких преимуществ на практике для участников ВЭД, участвующих в инвестиционных проектах или имеющих длительный положительный опыт внешнеторговой деятельности, ФТС России не предоставляет. А сценарий практического использования \"прогрессивных логистических схем\" для бизнес-сообщества мы уже рассмотрели.

В завершение хотелось бы подвести некоторые итоги анализа положений Концепции и ее влияния на дальнейшее развитие внешнеторговой деятельности.

Следует с пониманием относиться к необходимости механизмов Концепции в той ее части, которая определяет динамику таможенного администрирования, направленного на развитие приграничных регионов и транспортной разгрузки крупных городов.

Складывающиеся за последние 20 лет устойчивые товаропотоки и организация мест таможенного оформления внутри страны, вблизи конечных потребителей, происходили исключительно на основе разумности и потребности бизнеса, без излишнего административного воздействия. В последние годы та же разумность стала определяющей при создании крупных логистических комплексов за чертой мегаполисов.

В эти же годы таможенная служба России сделала гигантский скачок в своем развитии, вплотную приблизившись к возможностям администрирования внешнеторгового оборота с использованием лучших образцов мирового опыта.

Существенным отличием российской таможенной службы от таможенных администраций иных развитых государств является отсутствие на практике таких эффективных механизмов содействия торговле и управления рисками, как упрощение таможенного контроля при таможенном оформлении добросовестных участников ВЭД с возможностью их контроля после выпуска товаров.

За последние годы динамичного развития экономики России, повышения ее инвестиционной привлекательности для развитых государств, произошли серьезные структурные изменения в сфере внешнеторговой деятельности. В структуре участников ВЭД сформировался существенный слой законопослушных стабильно работающих компаний (в значительной доле - с иностранным участием мультинациональных корпораций, а также производственных пред¬приятий России), добросовестно выполняющих все обязанности перед государством. Опыт наиболее развитых таможенных администраций свидетельствует, что сотрудничество таможенных органов с такими добросовестными участниками ВЭД является основой экономической привлекательности легального бизнеса, элементом \"антириска\" системы управления рисками, возможностью концентрации усилий на наиболее чувствительных направлениях, борьбы с отдельными негативными явлениями в сфере внешней торговли.

Эти механизмы сотрудничества таможни и бизнеса активно функционируют не только в развитых западных государствах, но внедряются и странах Таможенного союза. Например, в Республике Беларусь в 2008 году законодательно введен институт \"добросовестного участника ВЭД\" и преимущества при таможенном оформлении и контроле таких лиц.

Абсолютно оправданным в разработанной ФТС России Концепции является сохранение порядка таможенного оформления отдельных категорий товаров и лиц, их перемещающих, во внутренних таможенных органах.

Однако отдельные положения Концепции не в полной мере учитывают возможности уже существующих логистических схем и кадрового потенциала для обеспечения их функционирования. Так, вызывает опасение, что затраты государства и бизнеса на переориентацию системы таможенного оформления в места, приближенные к государственным границам, будут значительно превышать полученный эффект от таких глобальных изменений.

Учитывая, что основная цель Концепции - это обеспечение экономической безопасности, и принимая во внимание, что в настоящее время недоставка грузов, перемещаемых автотранспортом, стремится к нулю (это подтверждается ФТС России), очевидно, что угроза экономической безопасности исходит не от добросовестных участников ВЭД, контроль которых возможен и после выпуска товаров.

Из этого следует вывод о том, что борьба таможенных органов за достоверность таможенного оформления и эффективность таможенного контроля должна производиться с так называемыми \"фирмами-однодневками\", которые оформляют как минимум треть всех грузов. Именно для них должны быть созданы бесконечные рубежи таможенного контроля и применяться все механизмы при таможенном оформлении, позволяющие досконально проверить груз и изучить документы. Именно к ним должно применяться обеспечение уплаты таможенных платежей, которые могут быть дополнительно начислены.

Только такой подход позволит эффективно добиться существенного повышения достоверности таможенного оформления и сделает экономически привлекательным легальный оборот внешнеторговых грузов.

Есть одна, но очень серьезная проблема - практически весь коррупционный потенциал внешнеэкономической деятельности сосредоточен в таких фирмах-однодневках. И результат защиты экономической безопасности будет зависеть оттого, сумеют ли выстоять таможенные органы против этого потенциала.

А это определить легко. Как только таможенные органы реально начнут создавать упрощенные механизмы контроля и оформления для добросовестных участников ВЭД, поддерживать законодательные инициативы легального бизнеса, концентрироваться на тотальном применении профилей риска, обеспечений и громких ревизий в отношении фирм-однодневок и реализаторов товаров, ими ввезенных - значит, можно надеяться на то, что таможенная служба России движется поступательно к действительно эффективному таможенному администрированию, используя опыт и практику лучших традиций таможенного контроля.

Марина Лякишева, советник по вопросам таможенного права представительства компании DLA Piper Rus Limited

дата: 00.00.0000 00:00:00 просмотров: 1336

рейтинг:

(Нет голосов)